趙世萍:以系統思維構建生活垃圾分類體系

來源:中國環境報 2019-12-17 14:35

推進垃圾分類處理,是落實綠色發展理念的必然選擇,也是打贏污染防治攻堅戰的重要環節。黨和政府高度重視垃圾分類工作,黨的十九屆四中全會提出“普遍實行垃圾分類和資源化利用制度”,對垃圾分類管理提出了新的、更高的要求。

垃圾分類是一項系統工程,即從源頭到末端、從生產到消費的全過程。生活垃圾處理包括了前端的分類、中端的收集、運輸和末端的處置,末端的處置方式決定了前端的分類方式,而前端的分類結果又直接影響著末端的處置效果,其環環相扣、步步相連,因此需要建立系統的運行機制。

我國生活垃圾分類管理系統性不足

進入21世紀,我國逐步開始了生活垃圾分類的探索與嘗試。在近20年的時間里,雖然許多重點城市先后出臺了垃圾分類治理政策,且輔以各種經濟激勵措施,也獲得了一些進展,但是全國生活垃圾分類總體上仍未取得實質性突破。究其原因,是在生活垃圾分類管理中沒有樹立系統思維,系統機制的缺失成為垃圾分類的瓶頸,具體表現在:

一是法律體系不完善。目前,我國尚未形成完善的垃圾分類法律體系。在實際操作中,生活垃圾源頭分類環節主要以地方性法規條例為主,廢棄物回收再利用環節則以《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《中華人民共和國循環經濟促進法》等為指導,尚未出臺具有針對性的法律文件。現有國家層面的法律和地方性法規條例尚未充分將垃圾分類管理從源頭到末端視為一個完整體系,導致立法目標較為分散,影響實施效果。

二是管理體制不協調。垃圾分類管理涉及發改、住建、生態環境、城管等多個政府職能部門,城管部門負責垃圾清運處理,住建部門負責基礎設施建設,生態環境部門負責排放監管,發改部門負責審批。各部門都根據自身工作重點提出規劃,缺乏協調機制。同時,這些部門各自的職責內涵界定尚不夠明確,同級政府部門之間存在著管理范圍重疊或管理領域真空等問題,在履行職能的過程中,容易導致相互推諉或相互爭奪。

三是資金投入不匹配。我國垃圾分類投入主要以政府為主,政府通過財政投入、財政補貼等各種方式為垃圾分類提供資金支持。現實中政府的資金投入主要用于硬件設施的配備,如發放垃圾袋、配置垃圾桶、建設垃圾中轉站、配備垃圾運輸車、建設垃圾填埋和焚燒廠。但是在培養公眾垃圾分類意識,強化以學校為核心的垃圾分類教育等方面投入有限。公眾垃圾分類意識薄弱,各種硬件設施并未發揮應有的效力,造成財政資金的浪費。

四是管理政策缺乏系統設計。盡管我國已經出臺了不少垃圾分類的地方性法規文件,但是這些政策缺乏系統設計。很多城市的垃圾分類工作僅注重源頭分類,源頭減量化政策較弱,中端收運環節措施存在缺失,末端垃圾處置方式單一,無害化處理缺乏監管,往往形成先分后混,邊處理邊污染的局面。

以系統思維構建生活垃圾分類體系

構建垃圾分類體系是一項系統工程,筆者認為需要從以下幾方面發力:

一是強化垃圾分類頂層設計。以“減量化、資源化、無害化”為基本原則,引入生活垃圾分類的目標體系,全面推進相關政策體系的頂層設計。加快建立符合我國國情的垃圾分類法律法規體系,推進生活垃圾分類管理的制度建設;加強考核評價,建立垃圾管理評價和責任追究制度;建立健全垃圾分類的社會參與機制,加強素質教育,將垃圾分類納入國民教育體系。到2020年底,基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系,形成可復制、可推廣、可考核的生活垃圾分類模式。

二是建立部門協調機制。首先,應合理界定中央與地方政府在垃圾分類管理上的職責范圍,全國性的垃圾分類治理規劃、標準和涉及范圍較廣的基礎設施建設等由中央政府負責,地方政府負責本區域的垃圾治理問題。其次,梳理政府部門之間的職責關系,如發改部門承擔決策職責,生態環境部門負責制定標準并進行監督,城市管理部門負責標準的執行,住建部門負責硬件設施的配置。此外,還需要構建跨部門的協調機制。在厘清部門職責邊界的基礎上,建立制度化、程序化的跨部門協調機制,加強部門間的協調與互動,以形成合力。對此,可以借鑒廣州市的組織管理經驗,建立生活垃圾分類工作聯席會議制度。

三是加強各環節協調運作。垃圾分類需經過源頭減量、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置多個環節,各環節相互影響,相互作用。在政策制定層面,要完善各項政策的配套措施,細化政策內容,使其具有可操作性。注重政策間的協調配合,形成疊加效應。在硬件設施配置上,要加快垃圾分類設施和分類后處理設施建設,注意不同處理階段設施的配套與銜接。同時,要實行垃圾分類管理全過程監控。整合相關系統功能,明確每個環節的工作內容、部門職責,實現對各環節的把控,推進各部門的業務協同,運用垃圾協同處置模式,促進垃圾治理體系和治理能力的提升。

四是建立政府主導多方參與的機制。充分發揮政府引導和市場主體的雙重作用,積極探索建立社會資本參與機制,鼓勵社會資本進入生活垃圾分類處理領域。推進垃圾回收、再生資源交易等平臺建設。強化學校教育機制,加大宣傳力度,培養公眾垃圾分類意識。構建完善的垃圾分類公眾參與制度,拓展公眾參與的途徑。使政府、社會和公眾形成合力,共同實現生活垃圾減量化、資源化、無害化的發展目標。

作者系中國財政科學研究院

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